一、【資料背景】

舊城舊房改造(以下簡稱“三舊”改造)，是省政府與原國土資源部共同建設節(jié)約集約用地示范省的重要內(nèi)容。2009年，省政府出臺了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號)，推動“三舊”改造破冰起航;2016年出臺了《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》(粵府〔2016〕96號)，補充完善了“三舊”改造政策;2019年出臺了《關(guān)于加快推進“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(粵府〔2019〕71號)，全面深化“三舊”改造實踐探索。通過上下共同努力，廣東“三舊”改造取得了明顯成效，并在全國復制推廣。要繼續(xù)鞏固已有的改革和創(chuàng)新成果，就需要總結(jié)和提煉實踐中行之有效的政策舉措，形成省級規(guī)章。

二、【解讀分析】

第一，建立一個基本的管理框架。1.在全面總結(jié)“三舊”改造試點工作經(jīng)驗的基礎上，將“三舊”改造界定為已標圖入庫的“三舊”土地進行再開發(fā)、復墾、修復或綜合整治(第二條)，并將其劃分為全面改造、微型改造和混合改造(第五條)。2.從以市場為主導的“三舊”改造實踐出發(fā)，確立“政府引導、市場運作、尊重歷史、分類施策、統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享”的基本原則(第三條)。3.明確政府和部門的職責分工(第四條)，建立相應的調(diào)查評估、動態(tài)監(jiān)管和多審合一(第六條至第八條)等管理制度。

第二，建立“三舊”改造規(guī)劃管理體系。1.加強改造活動的規(guī)劃管理，設立“三舊”改造專項規(guī)劃和改造單元詳細規(guī)劃兩個規(guī)劃類別，明確將國土空間詳細規(guī)劃作為規(guī)劃許可、改造實施的法定依據(jù)(第九條)。2.明確了專項規(guī)劃編制、審批的管理要求，強調(diào)了專項規(guī)劃與國土空間詳細規(guī)劃的銜接(第十條)，并按照法定程序?qū)�專項�?guī)劃的主要內(nèi)容納入國土空間詳細規(guī)劃組織實施(第十一條)。3.明確了改造單元詳細規(guī)劃編制、審批的管理要求(第十二條)，對于設區(qū)的地級以上市，可以在改造單元總體規(guī)劃指標控制下，對個別地塊的具體指標進行詳細規(guī)定，報其所在地區(qū)人民政府批準，實現(xiàn)了改造單元詳細規(guī)劃的分層編制和分級審批，提高了規(guī)劃管理的靈活性(第十三條)。

第三，規(guī)范“三舊”改造中的土地使用管理。1.細化改造主體類型，規(guī)范合作主體的選擇，對于涉及多個地權(quán)和房權(quán)的改造，要求通過產(chǎn)權(quán)歸并等方式形成單一主體實施(第十四條)。2.要求在征集改造意愿的基礎上編制改造方案，統(tǒng)籌安排改造項目，提高改造的科學性和可行性(第十五條)。3.針對以存量用地為主的“三舊”改造，在《土地管理法》中關(guān)于新增建設用地轉(zhuǎn)用和征收審批的基礎上，提出了五種存量用地審批方式，即集體土地改建轉(zhuǎn)用和征收審批，明確了各類用地的審批條件(第16條至第21條)。4.規(guī)定政府收儲后，可以公開出讓或協(xié)議出讓給符合條件的改造主體，或?qū)?ldquo;三舊”用地、“三地”及其他用于復建安置和公共設施建設的用地，(第22條)。

第四，建立收入分配機制。1.明確了“三舊”改造的土地價格計算原則，提出了以單宗或區(qū)域市場評估價為基礎，綜合考慮改造主體承擔的改造成本的計算方法(第23條)，明確了不增加工業(yè)用地出讓價格的情形(第24條)。2.分類明確安置補償原則，將屬于政府征收、收回、收購的土地或房屋，按照法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定予以補償安置，還可以根據(jù)協(xié)商一致的原則或地市有關(guān)規(guī)定予以補償安置(第25條)。3.明確土地增值收益的分配。在此基礎上，對改造主體給予土地價格優(yōu)惠、稅費減免、財政獎勵等扶持，降低改造成本，加快項目實施。政府收儲后公開出讓的項目，允許原所有者分享土地出讓收益。支持公益性項目的建設和公益性用地的預留，充分保障公共利益，使改造成果由社會各方共享(第26-28條)。

第五，加強項目執(zhí)行管理。1.為了促進改造項目的實施取得實效，要求各地對依托省“三舊”改造項目實行動態(tài)監(jiān)管(第二十九條)。2.建立工程監(jiān)理協(xié)議制度，把監(jiān)理協(xié)議作為工程監(jiān)理工作的重要依據(jù)，實行“雙合同”管理，督促改造主體按規(guī)定、按約實施改造。對于未按改造方案實施的項目，采用“增存掛鉤”機制進行處置(第三十條)。3.明確“三舊”改造的信息公開要求，加強社會監(jiān)督(第三十一條);建立激勵機制，調(diào)動市縣政府的積極性(第三十二條);

第六，明確違法行為的法律責任。1.為了保證改造工作的有序推進，明確了改造管理主體，明確了改造主體違法行為的責任追究(第33條、第34條)。2.為了促進拆遷矛盾糾紛的解決，根據(jù)《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定，對于不配合拆遷改造，拒不交出土地的，可以向人民法院申請強制執(zhí)行(第35條)。

方案把目前“三舊”改造政策文件中比較成熟，并能在較長時間內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用的政策舉措納入其中，而對一些時間不長、創(chuàng)新性較強、具有開創(chuàng)性的政策措施則暫不納入。例如粵府〔2019〕71號文提出的集體與國有建設用地混合改造、土地置換后連片改造、政府裁決與司法判決等，各地仍在實踐探索中，成功的案例不多，沒有形成比較成熟的制度經(jīng)驗，暫不納入《辦法》，但各地仍可以根據(jù)有關(guān)政策文件進行實踐探索。方案采用了相對原則的定性表述，為今后政策調(diào)整和完善留出了空間。如果根據(jù)現(xiàn)行的“三舊”改造政策，地市“三舊”改造項目的土地增值稅收入比上一年增加了8%以上，省將按30%的比例對地市給予補助。但是《辦法》采用了“一定比例”的表述(第二十七條)，沒有對具體數(shù)字進行限定，為下一步政策調(diào)整和完善預留了空間。

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