一、【背景材料】

反壟斷審查制度是我國《反壟斷法》的重要內容之一。自反壟斷法實施以來，我國對經營者集中的審查制度不斷完善，國務院制定了《關于經營者集中申報標準的規(guī)定》，反壟斷執(zhí)法機構制定了《經營者集中申報條件(試行)》《經營者集中申報營業(yè)額計算辦法(試行)》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法(試行)》等5個部門規(guī)章，《關于經營者集中申報營業(yè)額計算辦法(試行)》《經營者集中調查處理暫行辦法(試行)》等8個規(guī)范性文件，《經營者集中審查工作規(guī)則(試行)》等10個專門文件，《經營者集中審查工作規(guī)則(試行)》等28個專門文件，形成了比較完整的法律法規(guī)體系。"十三五"期間，經營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，共受理經營者集中申報2159件(1380件)，審結2023件(1282件)，附加限制性條件批準22件(13件)，查處違法實施經營者集中行為53件(41件)，貫徹新發(fā)展理念，有力保障了市場公平競爭，為企業(yè)優(yōu)化結構、經濟轉型升級提供支持，維護了消費者利益和社會公共利益，促進了社會主義市場經濟的健康發(fā)展。十九屆四中全會明確提出要健全反壟斷審查制度。目前，我國經營者集中反壟斷審查的法律規(guī)定比較零散，有些規(guī)定不能滿足當前工作的需要，有些規(guī)定需要與國家工商行政管理總局的有關規(guī)定進行銜接，有必要在總結執(zhí)法經驗，梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎上，制定出更科學、更系統(tǒng)的制度框架，為加強和完善經營者集中反壟斷審查提供法制保障。

二、【解讀分析】

總而言之，相對于4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，如《經營者集中申報辦法》的相關內容，《規(guī)定》的主要變化有以下幾點：

第一，強調對所有經營者一視同仁。伴隨著中國反壟斷法執(zhí)行力度的加大，特別是一些外國企業(yè)成為反壟斷調查和處罰的對象，國際社會開始發(fā)出呼聲，質疑中國的反壟斷法執(zhí)行專門針對外國企業(yè)，即存在所謂的“選擇性執(zhí)行”，并通過反壟斷手段實現(xiàn)貿易保護和投資保護。同另外兩個反壟斷法的部門規(guī)章一樣，《規(guī)定》在總則第五條中明確規(guī)定“市場監(jiān)管總局對經營者集中的反壟斷審查，應當平等對待所有經營者”。這項規(guī)定不僅是依法行政的必然要求，而且重申和體現(xiàn)了對內資外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增強執(zhí)法機關與各方當事人之間的互信，改善各類市場主體公平競爭的法制環(huán)境。

第二，委托經營者進行經營者集中審查。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，經營者集中審查是一項中央事權，由市場監(jiān)管總局負責實施，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》那樣，授權地方市場監(jiān)管部門對經營者集中進行審查。近幾年來，經營者集中申報案件逐年增多，2019年465件，比2015年增加40%，中央層面執(zhí)法機構人員和力量不足的矛盾日益突出。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確，國家工商行政管理總局可根據(jù)工作需要，委托各省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門對經營者集中進行審查，充分調動地方力量，共同做好這一工作，進一步形成工作合力，提高審查效率。授權實施審查，委托的行政機關應當以市場監(jiān)管總局的名義實施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局負責監(jiān)督和指導委托機關的行為，并承擔相關的法律責任。新規(guī)實施后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展試點，進一步優(yōu)化經營者集中審查執(zhí)法機制。

第三，對審查的實質判斷標準進行明確。我國反壟斷執(zhí)法機構自《反壟斷法》實施以來，共審結經營者集中案件3000多件，其中禁止2件，附加限制性條件批準48件，積累了較豐富的經驗，對審查工作中的一些重點問題有了較清晰的認識。為了加強經營者集中審查的規(guī)范性和科學性，并更好地引導經營者集中審查，《規(guī)定》明確和細化了經營者集中申報、審查和調查的實質判斷標準：明確控制權的判斷因素。控制力是經營者集中審查制度的一個核心概念。依據(jù)《反壟斷法》第二十條，判斷一項交易是否構成經營者集中的標準是，經營者是否獲得對其他經營者的控制權，或者能否對其他經營者施加決定影響(以下統(tǒng)稱控制權)。反壟斷法律中的控制權與公司法或證券法中的控制權在內涵和外延上都有不同，它是指經營者對其他經營者的生產經營活動或重大經營決策具有或可能具有決定性影響的權利或狀態(tài)，包括直接或間接、單獨和共同、正面和負面的控制權，以及控制的權利和事實的狀態(tài)。實際上，控制的情況和形式是復雜多樣的。通過對法律制度的梳理，總結執(zhí)行經驗，列舉了判斷控制權應考慮的因素，其中包括交易的目的與計劃，交易前后的股權結構與變化，股東大會與董事會的表決事項與表決機制，高級管理人員的任免機制，特殊關系，如股東與董事的一致行動，經營者之間的重大業(yè)務關系或合作協(xié)議，等等。要綜合分析和考慮以上因素，才能判斷經營者之間是否存在控制關系。

第四，健全審查程序規(guī)定。明確申報義務人的范圍。其范圍涉及的是經營者是否因未依法申報而承擔相應的法律責任。雖然我國現(xiàn)有體系中存在申報義務人的概念，但并沒有對其具體范圍作出明確規(guī)定。為了進一步澄清概念，明確權責，本規(guī)定明確了申報義務人范圍，即：通過合并方式實施的經營者集中，合并各方均為申報義務人;在其他情況下，取得控制權或能產生決定性影響的經營者為經營者集中。一個集合中有多個申報義務人的，可以委托一個申報義務人申報，但被委托的申報義務人沒有申報的，其他申報義務人不承擔申報義務。

明確簡易案件適用的情形。自反壟斷法實施以來，在經營者集中案件中，簡易案件占80%左右。為了進一步提高經營者集中反壟斷審查效率，減輕經營者集中申報負擔，《規(guī)定》在總結經營者集中申報審查實踐的基礎上，對經營者集中申報的適用范圍進行了完善，對經營者集中申報的適用范圍和例外情形作了進一步明確，為申報人提供了更清晰的指引。《規(guī)定》第十七條第一款規(guī)定，橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標準應歸入同一項，明確適用簡易程序須同時滿足3種市場份額情形;第十八條第二款規(guī)定，增加了"市場份額之和大于百分之十五"的限定條件，明確共同控制變單獨控制的橫向集中情形下，應同時滿足橫向集中情形下的市場份額標準，否則不應視為簡易程序。必須指出，《規(guī)定》生效后，《關于經營者集中簡易申報的指導意見》(試行)仍然有效，申報人可繼續(xù)提交申報文件、資料，履行相關申報義務。完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行程序;有關經營者集中限制條件的規(guī)定(試行)共七章三十二條，內容較為復雜。該條款對相關內容進行了整合和簡化，對履行義務的總體要求、監(jiān)督執(zhí)行方式、受托任命程序和要求、剝離時限和買方要求、受托職責、限制性條件的變更和解除等內容進行了重新梳理和整合，進一步簡化了措辭，增強了條款的邏輯性和可操作性。

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